加强跨境监管执法协作 保障资本市场高水平双向开放

本网讯：11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》，会议同时提出，加强跨境监管执法协作，推动构建良好市场秩序。这为今后一段时间夯实有关法律制度基础，并为加强跨境监管执法，打击市场操纵、财务造假等跨境违法活动指明了方向。

　　“在国内资本市场日趋国际化，同时国内投资者尤其机构投资者也频繁在外投资的大背景下，境外上市的公司如果在国内发行CDR、投资者在境外投资，乃至主要业务在中国大陆的公司在境外涉入违法行为，都会涉及到跨境监管执法、司法及国际协作的问题”，清华大学法学院教授汤欣在接受《金融时报》记者采访时表示，随着我国资本市场发展壮大，吸引力不断增强，监管手段和司法程序需要与之相适应。跨境监管执法协作是保护投资者权益、维护资本市场稳定发展的必然手段。

　　跨境监管面临新形势

　　随着资本市场进一步双向开放，证券发行人跨境融资、投资者跨境投资的行为越来越普遍。据统计，今年前8个月，已经有26家中国企业赴美上市，已经远远超出去年同期。同时，中概股在境外上市融资额也不断刷新纪录，如贝壳、小鹏汽车、理想汽车募资均超过10亿美元。

　　但与此同时，资本市场也面临跨境证券违法活动有所增多的新形势。今年4月，曾创下最快上市记录的瑞幸咖啡承认财务造假，并于6月从美国纳斯达克证券交易所退市。业内人士指出，该行为严重损害了中概股公司的形象及声誉。不但如此，在全球经济相关性越来越紧密的当下，一国发生的经济金融违法犯罪造成的影响很容易蔓延到其他国家。中国人民大学重阳金融研究院产业研究部主任、研究员卞永祖在接受《金融时报》记者采访时表示，加强跨境监管执法协作，有助于降低发生全球系统性金融风险的几率。

　　在此背景下，监管层多次提及加强跨境监管。今年6月22日，证监会主席易会满接受媒体采访时，对加强跨境监管合作问题进行了详细阐述。他认为，打击国际资本市场违法犯罪，最为重要的是要通过充分沟通协作建立监管者之间高度的相互信任，并在此基础上共同建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。10月21日，易会满在2020金融街论坛年会上表示，要加强跨境审计和国际监管执法协作，积极参与国际金融治理。

　　在10月24日召开的第二届外滩金融峰会上，证监会副主席方星海也表示，要主动加强与境外监管机构、国际金融组织的广泛合作，共同推进解决中概股公司审计监管等方面的问题，切实维护各国投资者合法权益，严厉打击跨境上市和证券发行中的财务造假行为，维护我国企业国际形象。

　　法律基础有待夯实

　　据汤欣介绍，以往中概股在境外上市出现欺诈行为时，都是由境外机构进行执法。不过，考虑到证券领域跨境监管的现实需要，今年3月1日正式施行的新证券法扩大了证券法的适用范围。其中第二条第四款规定，在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任。

　　卞永祖表示，当前跨境监管面临着复杂的局势。在当前国际经济金融合作深化的背景下，跨境监管和执法合作需求在数量和复杂程度上都有显著提升。随着中国资本市场双向开放的不断推进，境内外资本市场互联互通程度加深，证监会需要与境外监管机构就新型跨境业务模式建立相应监管合作机制。

　　在新证券法指引下，我国监管部门的跨境监管执法乃至投资者索赔有了明确的法律依据。不过，目前在跨境监管执法和民事司法诉讼中仍然存在不少难点。汤欣对此表示，跨境监管执法对中国监管层和法院来说是一个全新的机制，最主要的问题在于我国资本市场法律的域外适用体系尚不成熟，原来没有相应的法律机制和法律渊源进行域外管辖及跨境适用。他表示，这方面还存在法理研究薄弱、缺乏实践经验等问题，在域外执法程序、证据取得、国际监管合作等方面还缺乏可操作性的具体指引。在新证券法之下，监管层和法院还需要不断探索立法的解释和适用。

　　着力提升跨境监管能力和执法水平

　　近年来，证监会始终坚持开放合作、尊重国际惯例、体现相互尊重的原则，积极参与资本市场国际治理，依据证券法相关规定，深入开展跨境监管合作。数据显示，截至2020年10月底，证监会已与65个国家或地区的证券监督管理机构签署了监管合作备忘录，并于2007年签署加入国际证监会组织《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》。

　　记者了解到，2019年，证监会共办理境外协查请求222件(含香港)，为境外监管机构执法提供有效协助。同时，积极利用双多边国际合作机制开展涉外调查，商请10个境外辖区证券监管机构协助中方办理40件执法协查请求，合作形式不断丰富。2020年，证监会会同财政部、市场监管总局等部门，依法对瑞幸咖啡境内运营主体、关联方及相关第三方公司涉嫌违法违规行为进行立案调查，并与美国监管机构积极开展跨境执法合作沟通。

　　卞永祖建议，为提高跨境监管的有效性，监管层下一步可重点关注两个方面的工作，一是在参考国际通行做法的基础上，认真贯彻落实新证券法要求，积极推进基础制度完善，夯实跨境监管有关法律制度基础，着力提升跨境监管能力和执法水平，努力完善适应资本市场开放新形势的跨境监管的法治环境和工作机制；二是进一步加强与境外证券监管机构的监管执法合作，不断丰富合作形式、深化合作内涵。通过充分沟通协作提高监管者之间的互信，联合打击国际资本市场违法犯罪行为，切实保护投资者合法权益，为深入推进资本市场双向开放提供坚实的法治保障。（稿源：金融时报  责任编辑：宿波）