徐诺金：从攻坚战与持久战的高度看待金融风险防控

本网讯：2020年《政府工作报告》在去年和今年以来工作回顾中提到，受全球疫情冲击，国内企业特别是中小微企业困难凸显，金融等领域风险有所积聚，基层财政收支矛盾加剧。为此，报告也在今年发展主要目标和下一阶段工作总体部署中提到，加强重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线。两会结束后，第十三届全国人民代表大会代表、人民银行郑州中心支行行长徐诺金接受《理论周刊》专访，就此提出了自己的解读与思考。

　　成效及启示

　　《金融时报》记者：在您看来，近年来围绕防范化解重大金融风险，人民银行发挥统筹协调、牵头抓总的作用，主要做了哪方面工作？

　　徐诺金：我认为有五个方面是取得了重要进展和阶段性成效：

　　首当其冲的是降杠杆。一是围绕稳定宏观杠杆率，实施稳健的货币政策，管好货币总闸门，加强逆周期调节，保持流动性合理充裕，促进货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应。2019年末，广义货币（M2）同比增长8.7%，社会融资规模存量同比增长10.7%，M2和社会融资规模增速略高于国内生产总值名义增速。2018年我国实体经济部门的杠杆率为243.7%，是2011年以来的首次下降。2019年末，我国宏观杠杆率为245.4%，遏制了快速上涨势头。二是围绕降低政府部门杠杆率，规范地方政府专项债券融资和项目配套融资，推动融资平台依法合规合理融资，并通过遏制增量、化解存量，有效降低地方政府隐性债务风险。2019年末，我国政府部门杠杆率38.3%，保持基本稳定。三是围绕降低企业部门杠杆率，通过定向降准释放资金支持市场化债转股，推动债转股投资规模稳步扩大；出清“僵尸企业”，落实配套政策；推动民营企业债券融资支持工具和股权融资支持工具发展等，推进企业部门结构性降杠杆关键是国有企业降杠杆。2019年底，非金融企业杠杆率为151.3%，全年仅上升了0.3个百分点，继续保持稳杠杆态势。四是围绕控制居民部门杠杆过快增长，建立“一城一策”房地产长效机制，完善“因城施策”差别化住房信贷政策，将房地产金融纳入宏观审慎管理框架，督促商业银行强化对个人住房贷款审贷管理，严防个人信贷资金流入房地产领域。

　　其次是治乱象。包括开展互联网金融风险专项整治，严厉打击非法集资、非法证券等非法金融活动以及大力整治各类交易场所违规开展业务，推动交易场所有序整合撤并，依法关闭撤销严重违规、整改不力的交易场所。

　　此外就是盯重点。紧盯影子银行风险、紧盯信用风险、紧盯流动性风险。

　　再有就是重处置。一是依法依规高效处置数个不法金融集团，采取流动性救助、资产处置等多种措施有序缓释风险。二是依法接管包商银行，果断处置包商银行风险。引入战略投资者，变更股权结构等，推动恒丰银行、锦州银行、哈尔滨银行改革重组等。对中小银行风险处置实行一地一策、一行一策，建立应对流动性风险的“四道防线”等。三是在坚持市场化法治化的基础上，开展债券展期、置换，建立违约债券转让机制，支持证监会对欺诈发行、内幕交易和市场操纵等行为统一处罚，引导设立民营企业融资专项债等，稳妥处置债券市场违约风险。

　　最后就是补短板。一是成立国务院金融稳定发展委员会，下设金融委办公室，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。推动金融委办公室地方协调机制落地，加强中央与地方金融监管、风险处置、信息共享、消费者保护等协作机制。二是在银行、证券、保险等金融监管领域出台完善系统重要性金融机构监管的指导意见、资管新规及配套实施细则、非金融企业投资金融机构监管的指导意见、统筹监管金融基础设施工作方案、加强债券市场执法工作的意见等大量的制度规则。在原来机构监管的既定框架下，坚持问题导向，加强监管协调，强化综合监管，监管合力大为提升。对于同质金融业务和金融行为，突出功能监管和行为监管，监管穿透力大为增强。对于金融领域空白地带，及时出台文件规定，有效补充制度短板，弥补监管空白。

　　《金融时报》记者：总体上看，近几年来我国防控金融风险是成功的，效果是明显的。这些有效的做法具有何种启示意义？

　　徐诺金：启示一，金融风险防控必须坚持底线思维，主动出击。党中央、国务院对金融风险问题高度重视，高屋建瓴超前对防范化解重大金融风险进行了全面安排、周密部署，为打赢攻坚战提供了根本遵循和有力保障。始终坚持底线思维，保持高度警惕，立足于早发现、早预警、早预案、早处置，对各类突出风险点、金融乱象、外部冲击、风险源头管控等方面坚决果断、主动出击，及时处置可能构成系统性风险的问题机构和市场隐患，避免小风险发展为大风险，防止单体风险拖延成系统性风险。

　　启示二，金融风险化解必须坚持分类处置，突出重点。对于地方政府债务风险、房地产风险、影子银行风险、债券市场风险、互联网金融风险等各类金融风险摸清底数、突出重点，同时根据不同风险类型、不同风险程度区分轻重缓急、分类施策。按照“谁的孩子谁抱走”原则成立各类风险处置机制，明确处置主体和配合部门等，厘清了风险处置中各方职责、压实了各方责任，从而确保风险处置平稳有序。

　　启示三，金融风险处置必须坚持法治化道路，严防道德风险。风险处置由以往的行政手段为主向法治化处置方式转型。首先厘清政府和市场的边界，对于金融机构及其股东能自行化解、市场可以解决的，政府不介入。风险处置中坚持法治化方向，主动采取法治化手段方法推动风险化解，如发挥存款保险处置平台作用对包商银行实施接管、依法有序推进“僵尸企业”市场出清等，同时通过化解风险推动相关法制抓紧完善，从而互为促进、正向循环。同时，坚决依法依规，严格追究风险机构内部违规、外部不当干预、有关部门失职失责的责任，防范道德风险，严惩金融犯罪。

　　新变化和真难点

　　《金融时报》记者：金融风险是经济风险的镜像反映。当前，全球经济可能进入相对较长的下行调整期，我国经济下行压力加大，多年积累的金融风险加速“水落石出”，这会带来哪些新的变化与难点？

　　徐诺金：金融风险形势今年依然严峻，表现在：信用风险劣变情况还在加剧；少数中小法人银行流动性风险值得关注；重点领域风险化解基础不牢固；企业风险向金融风险传导压力在上升；保持宏观杠杆率基本稳定有一定难度。当前的金融风险是长期积累的深层次矛盾在金融领域的反映。这些矛盾及问题主要源于体制机制滞后于现实经济金融发展，既是前期金融风险形成的原因，也是后续金融风险防控的难点重点。具体而言：

　　第一，治理有缺陷。金融机构要完善公司治理，聚焦主责主业，但部分中小银行公司治理严重缺陷，偏离战略定位，偏离服务当地经济，成为大股东的“提款机”或形成管理层“控制”，花钱未能买到机制，风险隐患突出，甚至直接酿成风险。部分金融控股集团内控风控机制形同虚设，存在控制人隐匿真实身份和股权关系违法操控金融机构的现象，埋下引发系统性金融风险的隐患。部分金融机构从业人员内外勾结骗取金融机构资金等，实施违法犯罪行为，给金融机构造成重大损失。这均是源于部分金融机构公司治理有缺陷，内控机制不完善。

　　第二，法制不健全。金融法制滞后于金融业的发展，主要表现在：一是一些基础性的法律制度尚未制定，在风险处置方面尚无金融机构破产法等金融机构市场化退出的法律制度；在资本市场方面尚无证券集体诉讼制度；在地方金融监管方面，尚未有明确的法律依据和授权地方金融监管职责职权等。二是一些法律法规亟待修订完善，如人民银行法、商业银行法、反洗钱法、非法金融活动取缔办法等。一些法律法规的配套实施细则、具体操作规定亟待跟进。三是现行法律法规对金融违法犯罪行为规定的处罚手段有限，经济处罚额度低、力度小，难以形成有效预防震慑。整体金融法制体系还不健全，仍存法律之间的冲突，部分制度性规定的法律效力层级不高，相关法律法规碎片化等情况。

　　第三，监管不给力。一是在金融业已呈混业经营的态势下，金融监管仍是以机构监管为主，“铁路警察各管一段”，难以有效穿透跨行业、跨市场的金融业务和风险。此时监管协调、协同作战尤为重要。在国务院金融委监管协调的整体框架下，金融委办公室地方协调机制亟待落地见效，增强合力。二是宏观审慎管理的政策工具还不健全，覆盖面还需拓宽，政策落地的体制机制还需完善。微观审慎监管条块分割，同类同质业务监管标准仍未彻底统一，功能监管不足。地方金融监管重发展、轻风险问题仍然存在。三是金融监管一度失之于宽松软，主要在于监管态度和能力。在继续严监管的态势下，需要采取加大监管科技力度等多种措施提升监管能力。同时，对金融科技等领域仍存在监管空白。

　　第四，信息不通畅。一是实体经济和金融行业，金融机构、金融市场均存在信息分割，信息不对称问题,甚至存在数据“孤岛”。一体化、市场化征信体系尚未完全建立，统计尚不规范、数据尚不集中，各类交易机构和市场的互联互通、信息数据归集和使用渠道尚未完全畅通。二是覆盖所有金融机构、金融基础设施和金融活动的金融业综合统计体系正在建立，交叉性金融活动、系统重要性金融机构、金融控股公司等关键领域统计监测需要进一步加强，宏观审慎管理需要坚实的数据和信息分析基础。三是金融管理部门之间信息共享不足，中央金融管理部门和地方金融监管部门难以及时共享金融监管信息和风险监测数据，不利于对金融机构、金融业务、金融活动及金融风险的全方位监测和科学研判，不利于形成监管合力。

　　第五，预算软约束。一是我国行政管理体制会确保各级政府部门有序运转而不会让其“倒闭”。各级地方政府为满足发展需要，投资冲动强烈，除积极争取预算内债务限额外，还通过PPP项目、投资基金、政府购买服务、融资平台、政府隐形担保等方式，形成大量隐性债务。二是国有企业的预算软约束问题比较突出，“僵尸企业”出清困难。国有企业有充足的抵押品以及政府的隐性担保，能够轻易获得大量贷款和发行企业债券，企业管理层倾向于通过大量举债扩大企业规模。

　　攻坚战与持久战

　　《金融时报》记者：防范化解重大金融风险是金融工作永恒的主旋律，为了完成好今年《政府工作报告》的相关部署，下一阶段我们的工作重点应落在何处？

　　徐诺金:金融风险防控既是攻坚战又是持久战。从近期看，要打好战术上的歼灭战；从远期看，要打好战略上的持久战。

　　第一，提升政治站位，主动担当作为，坚定打赢攻坚战目标不放松。2020年是防范化解重大金融风险攻坚战的收官之年，也是国际经济金融形势纷繁复杂的一年，提高政治站位，增强责任担当，充分认识防范化解金融风险工作的长期性和复杂性，把打好防范化解重大金融风险攻坚战作为重要政治任务来抓。同时要坚定信心，坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，结合实际采取更实更细的措施，守土有责、守土尽责，落实好“挂图作战”要求，把攻坚战各项任务真正落实到位，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，完成既定任务目标。

　　第二，坚持预防为先，提高风险监测的前瞻性和科学性，努力跑在重大金融风险前面。一是中央金融管理部门与地方金融监管部门强化各自领域日常监管，做好金融风险监测、分析、预警，提高风险监测的前瞻性和科学性，力争实现风险苗头早发现、早沟通、早报告、早应对。尤其要进一步完善系统性金融风险监测评估体系，探索建立风险识别先期指标及配套预警机制，及时吹哨预警，防止偶发、局部金融风险转变为区域性系统性金融风险。二是完善宏观审慎评估体系，将影子银行、房地产金融、跨境资本流动、互联网金融等纳入宏观审慎评估，全面反映金融交易活动和杠杆水平，动态监测评估金融体系风险压力。三是动态完善各类风险应对预案，加强定期评估和演练。细化风险等级认定标准，制定分类干预措施，对苗头性、倾向性、趋势性问题早预防、早整治。

　　第三，分类施策，突出重点，统筹推进重点领域风险防范化解工作。一是高度重视高风险中小金融机构风险化解工作。高风险中小金融机构抵御风险能力天然不足，在当前经济形势和金融风险呈现新的特点和演进趋势下，应当高度重视，稳妥推动其化解处置，避免风险进一步积聚。建议将高风险中小金融机构进一步分类，明确风险化解和处置的优先序，制定符合当地实际情况的风险化解方案，短期内重点推进其内源性、外源性资本补充以及不良贷款处置压降工作，但从长远上讲，应加快推动其体制机制改革、完善公司治理。二是加强部门间协作，摸清底数，动态跟踪，统筹推进，稳妥化解部分大型实体企业债务严重违约以及部分高风险集团存量风险持续暴露的风险，防范企业风险跨领域、跨行业传染发酵。继续密切关注、积极化解地方政府隐性债务和房地产泡沫化这两大“灰犀牛”风险，防范信贷资产质量大量恶化、信用风险急剧增大。深入研究新冠肺炎疫情对实体经济、金融机构和金融市场的不利影响，做好研判和应对。防控资本市场异常波动风险，防止风险跨市场跨行业交叉传染、共振叠加、扩散蔓延。保持对非法集资等非法金融活动的高压打击态势，进一步优化地区金融生态环境。

　　第四，坚持市场化法治化，厘清各方职责边界，切实压实各方责任。一是进一步厘清政府和市场的职责边界。推动金融机构及其股东自行化解自身风险，以及推动采取市场化方式化解风险；对于外溢性强、有可能引发区域性系统性金融风险的，确有必要时政府参与风险处置；切实厘清各方职责边界。二是坚决依法依规，建立严格的损失分担机制。对于酿成重大风险及风险化解处置不利的相关各方都要承担代价。真正压实金融机构主体责任、地方政府属地风险处置责任和维稳第一责任、金融监管部门监管责任和人民银行最后贷款人责任，同时，设计好激励约束机制，使相关各方都具有化解风险的内在动力。三是防范道德风险，彻查金融犯罪。对于实施救助的机构，应调整清理原有股东权益，依法惩办违法犯罪行为，避免机构重走老路、陷入周期性不良循环。

　　第五，提升监管能力，凝聚监管合力，充分发挥好协调机制效用。一是发挥中央和地方的积极性，尽快推动金融委办公室地方协调机制在各省落地实施。同时，加快金融委办公室地方协调机制和地方政府金融工作议事协调机制协作协同。加强中央金融管理部门之间、中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门之间的协调和政策沟通，促进金融监管全覆盖。二是进一步发挥人民银行在金融管理方面的统筹协调和牵头抓总作用，主动作为、积极推动金融委办公室地方协调机制形成高效的组织架构和工作机制，加强中央与地方在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作，强化部门联动，凝聚工作合力、发挥监管效能。三是金融管理部门要加强监管科技能力建设，更加注重监管对象业务复杂程度和风险等级，统一监管标准、推进功能监管，消除监管套利等，切实提高监管能力。同时，要从严把握监管标准，抓紧补齐制度短板，加大监管处罚问责力度，提高监管有效性和震慑力。

　　第六，深化金融改革，增强各方实力，夯实防范化解重大金融风险的根本。一是深化金融市场改革，加快建立多层次的资本市场，健全资本市场基础性制度，推行股票发行注册制；推进债券市场改革，统一债券市场分割状态；大力发展股权融资，改善融资结构失衡问题，以使得居民、企业、政府获得的融资服务以及融资工具与自身需求相匹配，避免金融服务短板造成金融服务供求失衡。二是深化金融机构改革，构建差异化竞争发展格局，夯实责任追究机制。坚持开发性、政策性金融机构，大型商业银行，中小银行坚守发展定位、聚焦主责主业、强化公司治理、完善内部控制、增强资本实力、提升服务水平，形成良性循环。同时，强化商业银行股东、实际控制人和债权人的自我救助责任，探索建立控股控权股东不当所得追回制度、高管人员责任追究和薪酬追回制度以及金融机构风险责任事后追偿制度。三是深化金融风险分类处置机制和退出机制改革，运用多种模式处置金融机构风险，发挥好存款保险作为风险处置平台的作用，赋予必要的处置权力，推广存款保险基金介入的成功处置模式，逐步建立长效机制。（稿源：金融界  责任编辑：宿波）