穿透式监管对外汇管理的启示

本网讯：随着我国外汇市场交易主体及行为日趋多元化，跨市场、跨行业的交叉性本外币金融活动越来越多，外汇领域的违法违规行为也呈扩大化、复杂化和隐蔽化趋势，加大了跨境资金流动风险，对外汇监管形成严峻挑战。穿透式监管将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，能够理清资金脉络，明晰交易主体，避免监管真空，对防范跨境资金流动风险、维护外汇市场稳定具有重要意义。本文对欧盟等主要经济体实施穿透式监管的经验进行了梳理，对我国外汇管理实施穿透式监管具有借鉴意义。

　　欧盟等主要经济体实施穿透式监管的经验

　　（一）通过立法落实穿透式监管。英国、德国等欧盟国家通过修订反洗钱法及其他配套法规，对跨境资金流动实施穿透式监管。如英国2016年修订《公司法》，明确法规中“重要控制人”与FATF建议框架内的“受益所有人”含义相同，对公司法人识别重要控制人的责任以及对公司重要控制人阈值判断标准做出了详细规定。英国又先后发布或修订了《英国小企业与雇佣法》《重要控制人员登记条例》（2016）《外商所有权登记》以及《反洗钱，恐怖主义融资和转移款项（支付者）信息条例》（2017）等一系列法律法规，从注册和披露义务、尽职审查以及实际受益人识别等方面都进行了明确规定。

　　（二）明确尽职调查的具体要求。为更好地实施穿透式监管，英国在《反洗钱条例》（2017）中明确最先获取交易信息源的金融机构、特殊行业机构、特定职业实体或个人等信息提供义务方要开展“客户尽职调查”，即当法人客户由另一人实际拥有或控制时，义务机构在建立业务关系或进行交易前需要确定受益所有人，并采取合理措施核实受益所有人的身份，同时，记录和保留尽职调查获取的信息。《反洗钱条例》（2017）首次对客户尽职调查提出了具体要求，如明确开展尽职调查的对象范围、交易内容特征、交易金额条件；落实尽职调查的时限要求；开展尽职调查的措施、采取措施的程度、需要注意的事项；对于非银行金融机构和信贷机构的额外尽职调查要求；对尽职调查区分一般性调查、加强性调查和简化调查，明确进行加强性调查或简化调查的条件及情况。

　　（三）提高实际受益人信息透明度。为有效追踪资金最终去向，欧盟等国都采取有效措施提高企业实际受益人的信息透明度。如德国建立电子透明登记簿机制，所有企业实际受益人的信息必须通过政府搭建的信息平台，及时进行电子化登记、储存和更新，以便监管部门能够穿透核查最终资金受益者是否为金融犯罪主体，违反登记申报义务的个人或机构可被处以最高10万欧元的罚款。英国要求所有公司都必须在公司登记簿和公司注册处登记和保存重要控制人记录，重要控制人信息必须保持最新，公司必须在变化的14天内将新的信息重新输入重要控制人登记簿，并提供给公司注册处；注册成立时和每年年底，法人还需向公司注册处提交包含受益所有人信息的年度报告，对于提供虚假信息或法人不能遵守调查、获取和更新重要控制人信息等法定义务，法人及其失责的公司高级管理人员将会被处以刑事处罚或罚款或两者兼有。

　　（四）建立跨部门信息共享平台。为加强政府和金融机构的信息共享，英国建立一个法律信息门户平台，银行、证券、保险等可疑交易报告主体能够彼此分享信息，并提交联合可疑交易报告。对于银行业金融机构的重要可疑交易报告，英国政府还设立了反洗钱联合情报工作小组，由各金融机构代表、国家犯罪调查局、伦敦警察厅与税务和海关总署共同参与，形成金融机构与立法机构间的信息共享平台，以助力信息侦查和案件防范。

　　（五）有效运用长臂管辖权。澳大利亚政府设立外国投资审批委员会（以下简称“FIRB”）对外资进行审核，其审核要求具有明显“长臂监管”特征，如要求外国投资者提交申请材料时，应如实阐述其投资的行业、规模及投资计划等一般情况，还应主动说明该外国投资者的最终控制人及其所属国家，以便FIRB判断是否属于返程投资。德国也出台反避税方面措施，要求纳税人申报所有与外国公司有关的业务，未按要求申报的处罚标准将由5000欧元提高至2.5万欧元。

　　当前我国外汇领域实施穿透式监管的难点

　　（一）穿透式监管的法规体系尚未完善。目前，我国法律体系中对重要控制人或受益所有人概念并没有明确表述，对受益所有人的范围、判断标准以及识别措施等方面也缺乏明确规定。而且，现行外汇管理法规中对于穿透式监管要求也并没有明显表述，没有从外汇管理的角度和风险防范的个性需要出发，对穿透式监管内涵、实施对象、交易痕迹留存、识别内容、具体措施等方面进行明确的规定，缺乏与穿透式监管思路相配套的法规和制度。

　　（二）对实际受益人追踪管理手段有限。实施穿透式监管，首先必须穿透交易主体间表层关系，区分组织者、协作者、实施者和受益者等主体身份，了解交易主体在行业准入、商业交易、公司管理、物流管理、税务管理等多个环节的信息。但由于外汇管理主要负责资金汇兑监管，处于整个交易监管体系的下游，仅能搜集资金流方面的数据，对于资金交易背后真正的控制主体及其交易活动的信息，则难以全面掌握。特别是近年来外贸新型业态不断创新，外贸交易链条拉长，各环节分工细化，外贸经营的参与主体种类增多，导致外汇管理部门对资金流以外的交易信息，如代理服务信息、物流信息等完整搜集非常困难。

　　（三）电子信息共享机制不健全。实施穿透式监管需要追踪实际受益人，但实际监管中，许多重要信息外汇局均无法掌握，需要依靠工商、税务、商务局、海关以及出入境管理局等其他机构或金融机构协查才能掌握，但目前基层外汇管理局缺少境内外的电子信息合作与共享机制，自身难以掌握交易全流程信息，无法穿透资金的最终受益人。

　　对我国的启示

　　（一）建立健全与“穿透式”监管相适应的法律法规体系。一是借鉴国外监管经验，加快修订金融监管顶层法律法规，明确受益所有人定义，增加法人透明度的法定机制，明确法人识别最终“受益所有人”和“重要控制人”的责任以及企业主动报告义务，并明确受益所有权信息登记、保存、查询、使用和保密要求。二是及时修订外汇管理相关法律法规，增加以穿透式监管理念为核心的原则性条款，从完善政策、依法监管、窗口指导、自律机制等多个层次，引导银行将穿透式监管理念引入外汇业务审核之中，推动银行自觉梳理穿透式监管理念，完善内控制度与外汇业务审核操作流程，定期对其客户进行评价，运用行为监管理念实现业务全覆盖，积极营造健康的外汇环境。

　　（二）构建便于穿透式监管的全方位统计监测框架。一是以交易主体为中心整合现有外汇业务系统数据，构建外汇交易数据库，实现外汇交易信息的全方位采集。二是加大与工商、商务、海关、税务、银保监会以及会计师事务所等部门数据交换与共享力度，构建集中式登记披露平台，为监管部门提供统一查询入口，将金融机构、涉外交易经营主体、重要行业机构等纳入电子化信息管理，实现交易主体经营情况、资产、资金来源等相关产品全生命周期监测，不断丰富数据采集范围，为实现穿透式监管提供数据支撑。

　　（三）加强跨部门和国际间合作，形成穿透式联动监管模式。一是建议建立包括人民银行、外汇局、银监会、工商、商务、海关、税务等多部门联席会议制度，定期沟通协商交换信息，将行为监管与主体监管相结合，变被动跟随为主动沟通配合、变本外币割裂管理为综合管理，堵住监管漏洞，形成监管合力。二是加强国际协同与合作，提高对境外数据的获取能力，积极拓展长臂监管范围。如建立完善对居民个人、企业境外资产、经营活动的统计制度；扩大与境外监管机构在特殊目的公司、境外账户、关联交易等重点领域数据交换和共享，重点了解境内主体境外资产摆布、跨境资金来源和使用情况。（稿源：金融时报  责任编辑：宿波）