专家：城乡融合发展要健全要素流动体制机制

本网讯：党中央、国务院近日印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），明确了“三步走”目标：到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。

　　“从现阶段来说，推动城乡融合发展有着现实而深刻的时代背景，也有着重大而深远的历史意义。”国家发展和改革委发展战略和规划司司长陈亚军5月6日表示，城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手、国家现代化的重要标志、拓展发展空间的强劲动力，建立城乡融合发展体制机制和政策体系则是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。

　　做好农业转移人口市民化

　　“以人为本的新型城镇化，首先要解决的是农业转移人口市民化的问题。”陈亚军指出，农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。因此，要促进有条件、有能力在城市稳定就业生活的农业转移人口落户，使其能完全享有城市公共服务。

　　《金融时报》记者获悉，截至2018年底，我国仍有2.26亿来自农村的城镇常住人口未落户城市，其中65%分布在地级以上城市。解决好落户问题，应推动大中小城市放开放宽落户限制。

　　“打破城乡户籍壁垒，对促进城乡劳动力自由流动、提高全社会劳动生产率、增加农民工群体收入和消费规模，具有重要意义。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，《意见》提出的户籍制度改革举措与以往改革一脉相承，旨在让那些为城市建设、发展和繁荣作出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安。但既不能把这一轮改革误解为抢人大战，也不能理解为放松房地产调控。

　　蔡继明解读称，首先，放宽落户条件并非意味着要放松房地产调控，恰恰相反，只有加强房地产调控，使住房价格保持在合理水平，才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛。其次，户籍制度改革要惠及各个阶层，不能搞选择性改革，只盯住所谓高端人才。最后，放宽城市落户条件并非放弃“因城施策”，超大特大城市要通过优化积分落户政策调整人口结构和人口布局。

　　改革城乡二元土地制度

　　“当前城乡二元的土地制度是影响中国实现城乡融合发展的重要制度，也是牵动中国城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题。”国家发展和改革委发展战略和规划司处长刘春雨说。

　　刘春雨介绍，《意见》针对农村土地制度改革提出三项举措：一是建立农村集体经营性建设用地入市制度，核心是夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场；二是改革完善农村承包地制度，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，平等保护并进一步放活承包地经营权；三是稳慎改革农村宅基地制度，重点结合发展乡村旅游业，但严格实行土地用途管制的原则不能突破。

　　“土地活才有城乡融。距离建成城乡统一的建设用地市场，还有很长的路要走。”中国人民大学经济学院院长刘守英表示，农村集体经营性建设用地入市仅局限在33个农村土地制度改革三项试点地区探索；农村产权还很模糊，缺乏清晰准确的文本记录；农村产权交易平台尚未建立，产权资本化和退出通道不畅。这些薄弱环节导致土地增值收益在城乡间分配不公，长期“取之于农、用之于城”，农村的地自己用不上、用不好，农民和村集体的收益难以实现。

　　在刘守英看来，建立城乡统一的建设用地市场，须做到四点：一是推进要有序，按照国家统一部署来实施；二是推进要稳慎，严守底线、防范风险；三是以农民为主体，充分尊重农民意愿；四是前提要满足，不能一哄而上、随意变更用途。

　　完善乡村金融服务体系

　　中国民生银行研究院宏观分析师王静文告诉《金融时报》记者，城乡融合发展体制机制之所以还不够健全，最根本原因是城乡要素流动仍存在障碍。“由于城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡，这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。”

　　王静文称，《意见》在金融资源配置方面勾画了三类任务。第一，推动金融机构加大服务力度。包括加强乡村信用环境建设，推动农村信用社和农商行回归本源，改革村镇银行培育发展模式，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加大开发性和政策性金融支持力度。

　　第二，推动金融市场的形成和完善。包括依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资。实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权。

　　第三，加强配套建设。包括建立健全农业信贷担保体系，鼓励有条件有需求的地区按市场化方式设立担保机构。加快完善农业保险制度，推动政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险。支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金，引导社会资本培育一批国家城乡融合典型项目。完善农村金融风险防范处置机制。

　　引导工商资本入乡发展

　　国家发展和改革委发展战略和规划司副司长周南强调，工商资本入乡发展实际上是工业反哺农业、城市支持乡村的重要举措，也是城乡融合发展的重要内容。工商资本下乡带去的不仅仅是钱，更重要的是带去了先进理念、先进技术、先进管理模式以及人才。

　　“工商资本入乡发展可以说是乡村有需求、资本有动力、发挥作用有空间。有些地方工商资本入乡，可以说是‘激活了一片区域、壮大了一个产业、带动了一方农民’。”周南说。

　　周南强调，一方面，要优化乡村基层营商环境，强化政策支持、稳定政策预期，引导好、服务好、保护好工商资本下乡的积极性；另一方面，要设立必要的防火墙，不能富了老板、丢了老乡，守住耕地红线和生态红线，守住农民权益不受损的底线。

　　《意见》也提出了相应改革措施。一是要深化“放管服”改革，完善配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化经营的农业领域，支持进入乡村生活性服务业。二是要探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式，发展壮大村级集体经济，并通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。（稿源：金融时报  责任编辑：宿波）