集体资产股权的形成、内涵及产权建设

本网讯：本文以产权理论为分析工具对集体资产股权进行了研究。研究表明, 集体资产股权经历了一个集体收入分配“外部利润”内部化的形成过程, 内涵本质上与成员权、土地权利紧密相关;它创新了集体产权制度, 发展了农村基层民主制度, 但还存在产权内容、属性、治理机制、支撑条件等方面的不足, 要全方位培育集体资产股权成长为物权或准物权的所需条件。

一、引言

本文所称的集体资产股权, 是指通过实施农村社区股份合作制改革, 在保持集体资产完整性、集体所有制和集体经营权不改变的前提下, 把尚未确权到户仍由集体统一经营支配的土地、房屋及其他集体资产 ( 以下简称为集体经营资产) 清产核资后部分或全部折股量化给集体经济组织成员, 赋予集体经济组织成员对集体资产股份的相关权能。北京市在全市范围内实施农村社区股份合作制改革, 截至2013 年底, 占总数97% 、累计3854 个集体经济组织完成改革, 320 万集体经济组织成员拥有了集体资产股权, 其中111 万人获得股份分红, 人均分红2124 元, 占其财产性收入的45% 左右1。

农村社区股份合作制从20 世纪80 年代中期产生到现在将近三十年时间, 许多学者对此进行了研究。孔泾源 ( 1995) 认为社区股份合作制最初是村级农民集体在政府的默认下自发组织起来的, 易于形成某种封闭性的产权形式。傅晨 ( 2003) 以珠三角地区为例对农村社区股份合作制发展做了系统研究, 提出取消集体股、完善股权结构、组建社区产权流转市场等对策。黄中廷 ( 2004) 以北京市为例研究了新型集体经济组织的设立与经营问题, 提出要破除“天赋地权”思想观念、固化股权、逐步推进股权流转等主张。陈天宝 ( 2009) 在对广东、北京、上海、江苏和浙江五省份社区股份合作制比较研究基础上, 提出改进股权建设的对策建议。上述研究集中于农村社区股份合作制这一改革形式, 在研究农村社区股份合作制时涉及到了集体资产股权的相关内容, 不足之处是未将集体资产股权当作一项独立产权进行研究。本文以集体资产股权为研究对象, 以产权理论为分析工具, 以北京市改革为研究案例, 探讨集体资产股权的形成、内涵、制度创新和缺陷等内容, 提出若干对策建议。

二、集体资产股权的形成和内涵

( 一) 集体资产股权的形成

1. 集体资产股权形成的产权原因是集体经营资产的产权模糊性。集体经营资产的产权在农村社区之间是清晰的, 但在社区内部是模糊的, 集中表现为“人、财、权”无法确定: 构成农民集体的成员数量无法确定, 集体经营资产的价值无法确定, 每个集体成员具有的权利无法确定。模糊的产权制度导致混乱的利益格局, 客观上要求创新集体产权制度, 这为集体资产股权的产生创造了制度变迁需求。

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2. 集体资产股权形成的经济诱因是产生了在原有集体产权制度下农民无法获得的“外部利润”。随着非农产业发展、国家征地补偿、惠农政策实施, 1978—2012 年, 北京市集体资产由11. 4亿元增加到4524. 8 亿元, 年均增长19. 2% ; 人均乡村集体资产由294 元增加到142738 元, 年均增长20% 。集体资产和收益在增长的同时, 集体收入分配存在“三多三少”问题: 在分配制度上按福利形式分配多、按权利形式分配少, 在分配比例上干部占比多、群众占比少, 在分配对象上考虑现成员的利益多、考虑原成员和非农户的利益少。农民对集体收入分配中存在的“外部利润”内部化的诉求是: 现成员要求规范分配秩序, 原成员和非农户要求参与分配。集体资产股权首先是顺应集体收入分配制度改革形势而产生的。

3. 集体资产股权形成的制度供给是股份合作制的出现。关于股份合作制性质有四种观点: 观点一, 股份合作制是经典意义上的合作制, 或是合作社的一个亚种 ( 陈锡文, 1992) ; 观点二, 股份合作制以股份制的原则为核心, 少量保留了合作制的某些因素, 是乡镇企业制度创新所形成的一种混合型、多样化的企业制度; 观点三, 股份合作制不可能成为一种规范的企业制度 ( 董辅礽, 1994) ; 观点四, 股份合作制是股份制和合作制的融合, 其“非驴非马”的特色具有广泛的适应性和兼容性 ( 傅晨, 2003) 。笔者比较赞成观点四, 认为股份合作制的优势是“确权不分产”, 在保留集体资产完整性的基础上, 向农民确立了集体资产股权。同时, 社区股份合作制是一种过渡性组织形式, 改革后的集体经济组织将逐步发展为规范的合作制或股份制组织, 但是股份合作制确立集体资产股权的历史功绩应当充分肯定。

4. 集体资产股权形成的直接推力是农民、集体和基层政府的共同作用。集体资产股权形成过程本质是需求诱致型制度变迁。农民群众是推动集体产权制度改革的“初级行动团体”。2006—2012 年北京市人大共受理涉及农村问题的信访量为1800 多件次, 2010—2012 年北京市信访办受理群众反映涉农信访问题1. 9 万件次, 这些信访、上访或多或少涉及到了集体资产的经营、管理、收益分配等问题。20 世纪90 年代初, 面对部分村干部侵蚀集体资产和收益的不良事件屡屡发生, 部分乡村的农民对集体经济组织的存在和发展集体经济产生了怀疑, 发出了要求瓜分集体资产的呼声。正是在这种情况下, 一些集体经济组织和市区 ( 县) 政府充当了制度变迁的“次级行动团体”, 实施了社区股份合作制改革, 向农民确立集体资产股权。尤其是北京市区 ( 县) 政府, 充分利用下放的决策权捕获潜在制度收益, 负责制定政策、供给制度、组织实施、协调利益关系等, 在改革中发挥了十分重要的作用, 也使集体资产股权的形成过程增添了不少政府供给主导型制度变迁色彩。

( 二) 集体资产股权的内涵

1. 从产权主体角度分析, 集体资产股权是集体经济组织成员权的具体实现形式。农村集体经济组织成员权, 又称社员权, 是指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利, 基本特点在于权利基于社员的资格产生, 可以表现为物化权利, 例如土地承包经营权, 也可以表现为股权等其他形式 ( 李磊, 2011) 。根据集体所有制的法理逻辑, 集体经营资产为集体所有, 因此集体资产股权的产权主体必须是、而且只能是具有集体经济组织成员资格的人, 包括集体经济组织的现成员、原成员、新加入成员。北京市制定了《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》 ( 京发[2004]17 号) 和《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》 ( 京农发[2004]28 号) , 对集体经济组织成员资格界定和劳龄统计作了原则性规定。只要是集体经济组织成员就应当获得集体资产股权; 获得集体资产股权必须现在是或过去是集体经济组织成员。在具备集体经济组织成员身份资格的基础上, 根据每个成员的年龄、劳龄、投资等因素确定个人股份份额。通过社区股份合作制改革赋予农民集体资产股权, 探索出了在集体经营资产上如何实现集体经济组织成员权的有效途径。

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2. 从产权客体角度分析, 集体资产股权是土地权利的转化、分解和发展。从北京市的情况来看, 集体资产股权的产权客体是实物形态尚未确权到户仍由集体统一经营支配的198 万亩耕地、1067万亩生态公益林地、约130 万亩集体经营性建设用地、4116. 6 亿元集体账内资产等。至2012 年底北京市土地承包经营权确权有三种方式, 其中, 确权确地264. 8 万亩, 占57. 2% ; 确权确利148 万亩, 占32% ; 确权确股50. 3 万亩, 占10. 8% 。北京市生态公益林林权制度改革实行“均股不分山、均利不分林、确权入股、确权确利”, 确定股份份额平均分配落实给集体经济组织成员。由此看来, 集体资产股权中的部分股权是由土地承包经营权、林权转化而来的。根据北京市乡村集体经济产权制度改革课题组的调研, 北京市集体收入的76% 是出租经营性建设用地及物业的收入, 集体资产股权中的部分股权相当于经营性建设用地及物业的收益权。目前土地价值无法合理评估, 因此一般地没有量化为股份, 但是土地出租收益及征地款可分配部分是按照股份分配的。随着改革深化, 集体资产股权将会体现更多的土地相关权益, 正是考虑到集体资产股权与土地权利紧密相关, 因此要十分慎重对待集体资产股权流转, 避免农民因失去集体资产股权从而失去土地权利。

3. 从产权本质角度分析, 集体资产股权是集体经营资产使用权的直接体现。根据《新帕尔格雷夫经济学大辞典》, 产权是一种通过社会强制而实现的对经济物品的多种用途进行选择的权利, 产权不是单项权利, 而是由所有权、使用权、支配权、收益权等一组权利组成的“产权束”。产权具有排他性、可分解性、可转让性等属性, 上述“产权束”只是产权最初步的分解, 其中每一项权利还可以做不同的分解。从理论逻辑上讲, 通过确权改革、集体经营资产的所有权和使用权实现分离, 集体经营资产的使用权本来应当赋予农民, 但在保持集体资产完整性的前提下无法让农民占有集体经营资产的实物形态, 于是通过赋予农民集体资产股权的方式, 从而体现应当赋予农民的集体经营资产使用权。因此, 集体资产股权不是集体经营资产的使用权本身, 而是集体经营资产使用权的直接体现; 集体经营资产的使用权应当属于农民, 但被农民让渡给了集体经济组织, 转化成为集体经济组织拥有的集体资产经营权。根据我国《物权法》规定, 物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利, 包括所有权、用益物权和担保物权。土地承包经营权和宅基地使用权已经被纳入我国《物权法》规范范围, 对于农民来说, 集体资产股权与土地承包经营权、宅基地使用权同等重要, 因此应当将集体资产股权也纳入《物权法》范围并且按照物权的要求加以产权完善和权利保障。

三、集体资产股权的制度创新和缺陷

( 一) 集体资产股权的制度创新

1. 完善集体产权制度。马克思在《资本论》第一卷《资本主义积累的历史趋势》中指出: “资本主义的私有制, 是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一个否定。但资本主义生产由于自然过程的必然性, 造成了对自身的否定。这是否定的否定。这种否定不是重新建立私有制, 而是在资本主义时代成就的基础上, 也就是说, 在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上, 重新建立个人所有制。”。改革开放以来, 农村集体产权制度变革正是沿着重建农民个体产权、引导农民个体产权合作发展的轨迹进行的。社区股份合作制创新了集体经营资产的产权制度, 从纯粹公权中创造出集体资产股权但没有瓦解集体经济, 在集体经营资产上初步合理配置了国家、集体和个人产权, 使得集体产权制度由共同共有转变为按份共有。改革后集体经营资产的产权束结构为: 集体资产所有权归集体、集体资产股权归农民、集体资产经营权归集体、集体资产收益权由集体和农民共享、集体资产监管权归国家。

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2. 重塑集体经济组织。集体资产股权的形成是一个以集体组织和成员为当事人的市场化契约订立过程, 在农民的集体资产股权产生的同时, 集体所有权、集体资产经营权、部分收益权等归属集体组织的权能也得到了法理化和强化, 集体经济组织取消或名存实亡的地方重建了集体经济组织, 已经存在的集体经济组织法理基础更强大。为了深化北京市乡村集体经济产权制度改革, 2013 年北京市相关部门组成乡村集体经济产权制度改革课题组, 在中心城区城乡结合部、平原、山区三大区域各选择30 个完成了社区股份合作制改革的村, 实施了一项改革效果问卷调查。其中设置了一个问题“赋予农民股份权利对集体经济组织有何影响”, 选择加强了集体经济组织职能的有71 个村, 占79% ; 选择削弱了集体经济组织职能的仅3 个村, 占3% ; 选择对集体经济组织无影响的有16 个村, 占18% , 这些村大多是集体积累缺少、集体经济不发达的村。

3. 发展农村基层民主制度。集体成员不管男女老少, 都有了相应大小的集体资产股权, 可以利用集体资产股权具有的选举权和被选举权、重大事项决策权、经营管理权和监督权等参加集体事业的建设和管理。笔者在调研时了解到, 发展改革等部门在核准集体经济组织申报的投资合作项目、政策支持项目时, 要专门审查集体经济组织章程, 将集体经济组织成员大会或代表大会的表决文件作为核准审批的前置条件, 这样的规定在实施社区股份合作制改革以前是没有的。在推进社区股份合作制改革过程中, 包含着参与者们极为复杂的协商、谈判与决策过程, 以及制度需求者与制度供给者之间的利益均衡和互动过程。集体资产股权确权过程中制定改制方案、清产核资、集体成员界定、股份设置、成立或规范集体经济组织等重要环节, 都广泛发动农民参与, 改革中涉及的具体规定、历史遗留问题处理都由农村社区内部协商解决, 让农民和基层干部在解决自己内部事务中学习实践了协商民主。

( 二) 集体资产股权的产权缺陷

1. 集体资产股权的权利内容不完善。根据北京市统一制定的农村社区股份合作社或社区股份合作制企业章程来分析, 集体资产股权具备了一项独立产权应当具有的三种基本权利框架, 即决策控制权、独立处置权、收益权。决策控制权指股东或股东代表具有选举权和被选举权、经营管理权和监督权。独立处置权表现为流转权, 主要指在社区内部的转让权、继承权、赠与权。收益权主要指获得分红、认购新增股本、优先购买转让股份、分配剩余财产等权利。但是, 实施社区股份合作制改革之初, 决策层考虑更多的是解决当时尖锐的集体收入分配矛盾, 对如何推进集体资产股权的产权建设考虑不够, 导致集体资产股权的收益权建设比较充分, 而决策控制权、独立处置权建设比较滞后。

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2. 集体资产股权的产权属性不完备。集中表现为封闭性和非流动性: 股权主体局限于社区成员、管理人员局限于社区干部、股权流动局限于社区内部; 体现身份资格的基本股、户籍股是“天赋地权”不得流转, 体现劳动贡献、要素贡献的劳龄股、现金股限于社区内部流转。集体资产股权实际上还不能抵押、担保, 缺乏退出补偿机制, 阻碍着农民创业、正常流动迁徙和新型城镇化。截至2011年底, 北京市共完成农转非6. 7 万人, 其中征地转非45228 人, 当时尚有应转未转11 万人 ( 郭光磊, 2013) 。农民不愿意转为非农业户口、农民子女出生不愿意登记为非农业户口、进入城镇就业居住的农民不愿意放弃农业户口, 是因为农民担心转为非农业户口后失去集体资产股权及其它附属权利。集体资产股权封闭性和缺乏流动性意味着产权可分解性不足, 从母权中分解不出子权, 使得集体资产股权的市场化、资本化、产权增值无从谈起, 影响建立城乡发展一体化体制机制。

3. 集体资产股权的治理机制不健全。借鉴现代企业法人治理结构, 建立起股东代表大会、董事会 ( 或理事会) 、监事会“三会”制度, 试图建立所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制, 从而推动农村集体资产经营管理体制由高度集中向更加民主转变。但是, 实际运行结果并不理想。在完成改革的3854 个集体经济组织中, 94% 的集体经济组织负责人由村支书或村委会主任兼任, 农村社区内部基层党组织、自治组织、经济组织的关系和职能还没有完全理顺。“三会四权”机制运行尚不规范, 部分农村社区“内部人控制”困境仍然存在 ( 梁燕雯, 2008) 。

4. 集体资产股权赖以存在的以土地和自然资源为核心载体的财产权权能不完善。集体资产股权的价值大小, 根本上取决于以土地和自然资源为核心载体的财产权权能完备程度。目前, 以土地和自然资源为核心载体的财产权是不完善的。例如, 十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村经营性集体建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地入市事实上早在十七届三中全会就提出, 但一直没有出台具体操作办法。碰到的障碍很多, 但最难界定、操作的是前面的限定范围“在符合规划和用途管制前提下”, 现在能够做到的只有基本农田管制, 而村庄的管制一直没有。我国虽然有城乡规划法, 但是农村规划一直缺乏, 即使有的也编制审批层次不高、随意性比较大。

5. 集体资产股权缺乏国家层面法律保障。《农民专业合作社法》适用于从事农业经营活动的农民专业合作经济组织, 未将供销合作社、信用合作社、社区股份合作社纳入调整范围。农业部颁布的《农民股份合作企业暂行规定》, 以及地方出台的《北京市农村股份合作企业暂行条例》、《深圳经济特区股份合作公司条例》等, 适应于企业型股份合作制, 而不适应于社区股份合作制。地方政府出台的指导性意见不具备法律效应。农村社区集体经济组织的法人地位不明确, 相应地集体资产股权缺乏法律保障。

四、推进集体资产股权建设的基本思路和对策建议

( 一) 推进集体资产股权建设的基本思路

随着工业化、城镇化、市场化的深入推进, 农村由封闭走向开放、城乡由二元结构走向发展一体化、集体产权由以静态的使用权为主走向以动态的流转权为主。农村社区股份合作制改革实施范围逐步扩大, 根据农业部统计, 截至2010 年底, 我国实施产权制度改革的村数1. 98 万个, 占全国总村数的3. 2% , 其中北京、江苏、广东、浙江四省份完成改革的村数占到全国完成改革总村数的75. 4% ( 黄中廷, 2012) 。在此大背景下, 十八届三中全会提出赋予农民更多财产权利, 保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。由此分析和展望, 集体资产股权被赋予了更加重要的地位和更多的派生权利, 有希望在将来被确立为一项物权或准物权。

根据产权理论, 产权是国家强制而实施的, 也是市场竞争机制的本质和产物。推进集体资产股权建设, 应从加强集体资产股权物质基础的产权建设、完善集体资产股权的内容和属性、健全集体资产股权的治理机制、推动国家层面立法等方面入手, 全方位培育集体资产股权成长为物权或准物权的条件, 平衡集体资产股权的封闭性和开放性、静态属性和动态属性、劳动和资本的关系, 让集体资产股权在合理流动中增值, 成为增加农民财产性收入的重要途径。

( 二) 推进集体资产股权建设的对策建议

1. 以增强独立处置权为重点, 完善集体资产股权的内容和属性。一是针对具体权利分类处理。探索以集体资产股权的收益权质押、担保, 农民不能偿还债务时用集体资产股权的未来收益代偿。继续保留体现要素贡献的劳龄股、现金股可以继承的做法, 逐步推进体现身份资格和土地权利的基本股、户籍股的继承权; 可以选择完全城市化的地区开展集体资产股权固化的试点。十八届三中全会没有涉及集体资产股权的转让, 建议内部转让的范围可以扩大到所有股份; 同时, 选择若干具有实体经济、实行公司化运行的集体经济组织开展引进股权投资者试点, 优化集体经济组织股权结构和提升集体经济发展质量。研究集体资产股权的有偿退出机制, 探索户口、居住地与产权分离机制。二是针对具体地区分类处理。已经完全城市化地区, 在土地全部转为国有、农民全部纳入城镇社保前提下, 上述权利可以考虑进一步放开。在一般城郊、山区等地区, 要特殊强调对集体资产股权尤其是转让权的保护和监管, 让农民不要轻易失去集体资产股权。

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2. 以增强决策控制权为重点, 健全集体资产股权的治理机制。一是完善内控机制。严格落实“三会”制度; 严禁任意扩大董事会、董事长职权;完善集体资产经营管理公示制度。设置“三会”召开率、净资产增长率、股份收益率等指标, 加强经营绩效考核。规范收益分配方式, 推动实物分配向按股分红转变; 规范集体股收益和公益金的使用。探索经营管理人才年薪制、奖金、股权等激励机制。二是加强外部监管。加强农村合作经济管理机构建设; 借鉴国有资产监管制度, 探索建立集体资产管理机构。依托信息化手段, 实施定期审计和动态跟踪。强化集体经济组织干部经济责任审计。健全责任追究制度。

3. 加强集体资产股权赖以存在的以土地和自然资源为核心载体的产权建设。抓好确权、放活、发展三个关键环节。一是加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、自然资源资产产权等农村财产的确权进程。二是围绕逐步放活集体资产的使用权 ( 经营权) 加快完善配套政策措施, 例如, 研究制定农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价的具体实施办法, 开展农村社区规划编制, 制定集体经营性建设用地管理办法, 建立城乡统一的建设用地交易平台和规则等。三是大力发展集体经济, 在土地规划、项目审批、基础设施建设、人才培养等方面加以扶持。

4. 推动国家层面立法。一种方式是研究出台《农村社区股份合作社法》, 针对城市化地区和农村地区的不同特点, 明确集体经济组织的法律地位、成员身份界定、股权设置、内部治理结构及行为规范、集体资产经营和管理等内容。另一种方式是修改完善《农民专业合作社法》, 增加专门篇章规定农村社区股份合作社。从字面上看我国对合作社立法是分业立法, 但从实质内容上看是综合立法, 社区股份合作社和农民专业合作社的基本内容是一致的, 因此可以通过修改完善已有的《专业合作社法》为集体资产股权提供法律保障。

（责任编辑：张旻）